德国军队预算也将压实2%,德意志联邦共和国国防

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国防新计划是德国对“克里米亚危机”以来欧洲安全形势剧变做出的实质性回应,有助于其应对大国战略博弈、恐怖主义、欧洲难民危机等一系列难题。不过,鉴于复杂的国内外因素,计划的具体落实存疑。慕小明 蔡峰  数月来,有关德国军队的议论和调侃不绝于耳。多方消息源显示,近年来,德国联邦国防军陆、海、空三军都面临“缺枪少炮”的窘境。德国《明镜》周刊先前披露,国防军不少陆军部队相互挪借装备,以参与北约的防务任务。一次在挪威举行的军事演习中,国防军部队轻武器和夜视仪没有配备充裕,参与演习的“拳师犬”型装甲车没有携载机枪,士兵竟将扫帚柄喷上黑色油漆冒充机枪,遭到媒体嘲弄。  德国的应对之策成为焦点。9月4日,德国国防部公布了一项酝酿多时的旨在改善联邦国防军装备的计划(简称国防新计划),到2031年实现军队全面现代化,并逐步提高国防预算。  有舆论认为,该计划是德国对“克里米亚危机”以来欧洲安全形势剧变做出的实质性回应,有助于其应对大国战略博弈、恐怖主义、欧洲难民危机等一系列难题。不过,鉴于复杂的国内外因素,计划的具体落实存疑。困境与出路  “德国已经达到了有史以来的军备最低水平,没有足够的弹药和导弹,潜艇损坏、战机缺少备件……并不是说我们需要一支全新的部队,而是说我们需要装备现有军队,为此急需的是政治决策和大量资金。”德国议会负责武装部队事务的专员汉斯-彼得·贝特尔斯指出,资金困境已经影响到了所有武装部队。  根据德国国防部公布的情况,国防新计划从人员、装备、行动以及组织和培训等方面对国防军提出新要求。德军将在2031年实现所有军事人员装备的统一,填补大型装备空缺。德国国防部长冯德莱恩说,德国有增加国防预算的明确财政安排,德军将再次进入“增长期”。  引发特别关注的是,德军还将开发新技术,实现军队数字化,并加强军队网络战等方面的能力。  近年来,德国国防军在网络空间和电子领域面临的形势日趋严峻。2017年4月16日,冯德莱恩在接受媒体采访时表示,联邦国防军每天约击退4500次黑客攻击。有报告指出,德国军事网络在2017年共防御了200多万次有害的攻击尝试,其中有8000次被列为“高度危险”级别。  德国于2017年4月成立了网络和信息空间司令部,按照计划,至2022年,网络和信息空间司令部所属人员将达到1.5万名。  另据美国防务新闻网报道,德国目前正在建立一个类似于美国国防高级研究计划局(DARPA)的机构,以确保德国在新兴军事科技领域的优势。该机构的官方名称为“网络和关键科技颠覆性创新机构”(ADIC),暂由德国国防部与内政部共同监管,按计划将在今年年内组建完毕并投入运行。多重考量  有分析认为,不论是应对众多现实危机的需要,还是满足国际社会对德国在外交与安全政策领域的期待,都需要德国彻底转变角色,提升国防军应对现实与潜在威胁的能力。  一是德国国防与安全政策的转变。  2016年5月,德国宣布扩军11400人;2016年7月,发布题为《安全政策与国防未来白皮书》;2017年2月,再次宣布扩充5000名现役军人、500名预备役军人和1000名文职人员,2024年前总兵力达到19.8万人。两度扩军及新版国防白皮书的出台,都标志着德国正式放弃了两德统一以来的军力收缩政策,其国防与安全政策正在由“军事克制”向着“积极有为”转变。新出台的国防军新计划的中长期战略规划,将赋予德国国防与安全政策转型实质性意义。  二是德国国防投入长期不足的倒逼。  德国官方指出,冷战结束后德国长期忽视国防军的现代化建设,这种情况一直持续到2014年。据今年2月德国国防部向议会提交的《2017年度主要武器系统作战准备情况报告》,目前德军128架“台风”战斗机只有39架能正常飞行,93架“狂风”战斗机只有26架能正常飞行,72架CH-53运输直升机只有16架能正常出动,海军的13艘护卫舰中只有5艘适合航行,而“虎”式武装直升机和“豹”-2主战坦克的故障率分别高达83%和53%。  为此,德国政府今年4月出台《联合执政协议计划》,提出投资100亿欧元推进国防军的现代化,但冯德莱恩认为这只是“杯水车薪”。因为除了改善装备水平,德军还要延续在伊拉克、阿富汗和马里的海外部署,并增强在欧洲东部的军力。  三是落实北约峰会“四个30”的战备倡议。  德国2017年的国防开支为370亿欧元,2018年的国防预算增加到430亿欧元,GDP占比达1.2%,但是仍然远远低于GDP占比2%这个北约成员国定下的目标。为此,新计划提出,德国的国防预算在2023年提升到600亿欧元,约占GDP的1.5%。2023年前,德国将重点响应今年北约峰会提出的名为“四个30”的战备倡议,新组建陆军3个师、8个旅以及4个空军机构,海军列装11艘护卫舰。  四是适应欧美及德美关系的调整,提高欧盟自主防务能力。  美国总统特朗普在今年北约峰会召开前,曾给德国等北约国家领导人写信,敦促其增加防务开支,并威胁如果各国仍不行动,美国或将考虑收缩其在欧洲的军力部署。作为北约第二大经济体,德国自然被特朗普视为军费投入不足的“反面典型”。  近年来,特朗普政府公然支持英国“脱欧”,多次要求北约盟友承担更多防务支出以换取美国安全承诺,凡此种种,直接损害到德国推动欧洲一体化和维护大西洋联盟关系的根本利益。德国已联合法国协调欧盟25个成员国签署了“永久结构性合作”协议,以加强欧洲共同安全和防务建设。综合来看,新计划的提出,既是迫于美国压力,也有显示强化对美独立性的用意。掣肘不少  德国国防部新计划雄心勃勃,但也存在不少制约因素。  一是德国现有兵役制度的制约。  2011年,德国废除了“所有男性毕业后强制服役一年”的义务兵役制。两次宣布扩军以来,只有约6%的德国年轻人自愿当兵或参与社会服务,进一步凸显了征兵难的困境。  冯德莱恩说,从2016年到2023年的7年时间里,德国总共需要新增1.87万军人和文职人员。由于德国人口长期呈负增长且就业形势良好,国防部门完成扩军目标存在不小的挑战。为解决这一难题,德国执政党基民盟内部已经有了恢复义务兵役制的呼声,甚至有人提出从难民中征兵。由于德国总理默克尔已经明确排除了恢复义务兵役制的可能性,因此国防军的扩员计划只有通过加强外部征募和内部人员自愿延长服役期来实现。  二是德国国防工业能否支撑起德军的现代化计划。  有专家指出,经过多年的国防支出收缩后,德国政府管理大型军购项目的能力已经大大降低。目前,德国国防部为海军增加11艘护卫舰的计划,已陷入技术缺陷的困局。德国海军原计划以F125型导弹护卫舰取代F122型导弹护卫舰,作为新一代旗舰,但是该舰的首舰“巴登符腾堡”号在今年因软件设计等问题被德国海军拒绝验收,F125型导弹护卫舰也被一些专家称为“完全失败”的项目。  德军的新型直升机合同也陷入僵局,新式步枪设计成本超支,无人机计划甚至宣告失败……  三是国防预算在短期内仍然是一个很大的掣肘因素。  据报道,由社会民主党籍的财政部长奥拉夫·肖尔茨提交的2019年德国联邦预算草案,为德国国防军提出了512亿美元的国防预算,比2018年增长了47亿美元。不过,国防开支问题一直是社民党和默克尔领导的联盟党之间分歧的主要来源之一,财政部门提出国防预算屡屡遭到国防部长冯德莱恩的强烈批评。虽然联盟党是德国联合政府的多数派,但随着默克尔三次组阁后强势地位的削弱,实现国防预算的快速增长将面临社民党的强力阻击。  四是政治文化因素的制约。  德国自二战后一直实行义务兵役制,坚持文官领军制度。2011年,德国取消了义务兵役制,对军队产生了重大影响。尽管德国政府千方百计引入激励机制,并通过教育提升社会对国防事务的认同感,但仍然难以招到足够的志愿兵。其根源在于,强烈的反军国主义文化,使得德国民众长期坐享“和平红利”而国防观念淡漠,缺乏重振国防的动力。  虽然出于反恐和俄欧对抗等因素的考虑,目前51%的德国人赞成扩军增支,但如果德国国防预算达到GDP的2%,德国政府很可能将面对国内民众的反对浪潮。同时,德国的国防预算将超越英法而位居欧洲榜首,鉴于两次世界大战的历史原因,欧洲国家对德国重整军力的担忧或重新泛起。

德国国防部日前宣布,将在此前公布的中期规划基础上,进一步加大扩军规模,计划2024年将现役军人总数扩至19.8万人。目前德国现役国防军为17.8万人,即计划扩军2万人。此外,德国国防军预算也将提高2%。2016年5月,德国国防部做出两德统一以来首个扩军决定。时隔不到一年,德国再次宣布扩军。 自1990年两德统一至今,德国一直奉行军力收缩政策。去年5月,德国国防部长冯德莱恩宣布结束军力收缩政策,并公布了一项中期计划,在2023年前为德国国防军扩招1.1万人,从装备、预算和人员三方面强化军力。在本月21日召开的国防部年度人力会议上,冯德莱恩表示将这一中期计划延长至2024年,并将扩军后的总军力目标定为现役军人19.8万、文职人员6.14万。相比目前17.8万的现役军人数量,此次扩军规模达2万人。

据德媒近日报道,德国国防部计划从其他欧盟成员国招募军事人员,以弥补国防军技术人员短缺。曾经叱咤欧洲的德国军队竟然需要招募外籍人员,的确让人颇为惊讶。事实上,“募兵难”已成为困扰德国国防军的一大难题。这不仅与德国意欲在防务和安全领域发挥领导作用的雄心形成强烈对比,也给国防部长冯德莱恩的强军计划蒙上了一层阴影。

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德国国防部此举,主要是为了满足新组建的网络司令部的人力资源需求。2017年4月,德国成立了网络和信息空间司令部,下辖战略侦察和信息技术两个司令部以及一个地理信息中心,计划至2022年所属人员达到1.5万名。德国国防军总监察长埃伯哈德·措恩称,此次招募对象主要是专业技术人员,如医生或信息技术专家。

德国网络时评媒体“Telepolis”评论员弗洛里安·洛策尔指出,北约各国2014年承诺将军费开支增加至各自国内生产总值的2%,但2016年只有5个成员国达标。在上周刚结束的慕尼黑安全会议上,美国副总统彭斯表示美国遵守北约承诺,同时敦促欧洲国家更多地承担北约防务开支。慕安会上,德国总理默克尔明确提出,愿意大幅提高国防开支。冯德莱恩在会上也表示,德国2016年的国防预算增长了8%,今后还将继续加大军费投入。 欧洲其他国家是否同样期待一个军事日渐强大的德国?欧盟是否期待一个经济、政治地位占据主导,同时在国防与安全政策方面拥有话语权的成员?英国智库国际战略研究所近期的一份报告显示,尽管国防支出还不到其国内生产总值的1%,但从绝对数值来看,德国仍是世界上军费支出最高的国家之一。德国以383亿美元的国防预算位列世界第九,仅次于同在欧洲的英国和法国。然而,报告同时指出,随着亚洲国家军费支出的上涨,西方国家军事优势越来越受到质疑。因此,IISS表示,尽管欧洲部分国家或许对德国加强军力有不同看法,但从提高西方整体军事力量来看,德国2%的开支上浮“还远远不够”。 德国《南德意志报》指出,德国在不到一年的时间内连续宣布扩军计划,其背后的政治考量明显大于实际需求。显然,德国国防部希望在尽可能减少舆论反应的情况下,缓解美国对德国增加北约军事投入施加的压力。然而,德国《斯图加特晚报》表示,这一扩军计划“点燃了政治炸药”。德国绿党防务问题专家艾格尼丝卡·布鲁格对冯德莱恩一再扩大的征兵计划提出批评。她表示,德国国防军未来只能通过降低征兵要求,或者扩展招募群体,来保证实现冯德莱恩的扩军目标。德国《每日镜报》网站的评论也批评国防部的扩军决定:“这一计划释放出完全错误的信息!德国的历史任务应当是与世界各国开展平等的和平、对话与合作!”

此次招募外籍兵员也是响应德国近期酝酿中的扩军计划。自冯德莱恩担任国防部长以来,2016年5月,德国首次宣布扩军1.14万人。2017年2月,德国再次宣布扩充5000名现役军人、500名预备役军人和1000名文职人员。如果这一计划实施,将意味着德国自2016年以来第三次扩军,使德国国防军到2025年前规模扩充至20.3万人。

3年内三度扩军,折射出的是德国国防与安全政策的重大转变。德国在2016年发布的《安全政策与国防未来》国防白皮书中,就提出了弹性兵员制度,即德国国防军可以根据安全政策需要对其规模进行调整,以保证国防军的行动能力。针对人才需求比较迫切的岗位,国防军将适当放宽国籍限制,接收有意服役的欧盟国家公民。对于适合军地两用的技术人才,联邦国防军也将加强与民间经济部门的合作,建立人才共享机制。所以无论是扩军还是征募欧盟外籍人员,都体现了当下德国军事人力资源政策的嬗变。

然而理想纵然丰满,现实却难掩德国国防军兵员短缺的尴尬。自2011年废除义务兵役制以来,德国国防部在招募兵员方面一直面临着巨大压力。由于德国经济形势不错,参军并非年轻人的最佳职业选择。加上德国社会人口老龄化,许多私营部门也面临专业人才短缺问题。据德国官方数据,2018年11月德国的失业率为4.8%,有超过80万个空缺职位有待填补。在严峻的征兵形势下,德国国防军相当多的岗位处于空缺状态而无人问津,要想真正完成扩军计划又谈何容易。为了解决“征兵难”,德国国内甚至有人提出从接纳的难民中征召兵员。

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